Dilemmas of Sports Governance of Global Public Domain and China’s Response

TANG Liang, CUI Guowen

Journal of Capital University of Physical Education and Sports ›› 2025, Vol. 37 ›› Issue (1) : 57-62.

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Journal of Capital University of Physical Education and Sports ›› 2025, Vol. 37 ›› Issue (1) : 57-62. DOI: 10.14036/j.cnki.cn11-4513.2025.01.006
Sports Governance and Sports Industry

Dilemmas of Sports Governance of Global Public Domain and China’s Response

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Abstract

This article uses literature review, following the research approach of discussing governance values, analyzing governance status, identifying governance dilemmas, and proposing practical and feasible strategies for China’s response. After analysis, it is believed that the current global public domain sports governance is facing challenges such as the imbalance of governance power caused by the change of subjects, the dominance of Western powers in the governance agenda, the lack of consensus on global sports governance rules and norms, and the exacerbation of anti-globalization in sports governance due to the dominance of populist ideology. Therefore, it’s proposed that 1) China should take the development of all mankind as the concept, build collaborative relationships among diverse governance entities. 2) China should strengthen the hard power of mainstream sports around the world and elevate the discourse power of global public domain sports governance. 3)China should improve governance organizational structures, promote the reform of the global public sports governance system. 4)China should vigorously cultivate international talents, and build a reserve team of international sports organizations.

Key words

sports governance of global public domain / cultural soft power / governance status / governance dilemma / china’s response

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TANG Liang , CUI Guowen. Dilemmas of Sports Governance of Global Public Domain and China’s Response[J]. Journal of Capital University of Physical Education and Sports. 2025, 37(1): 57-62 https://doi.org/10.14036/j.cnki.cn11-4513.2025.01.006
全球公域体育治理作为全球治理的重要组成部分,是为了解决全球体育领域的“公地悲剧”,本质上是一种超越国家的治理状态,是多个国家政府主体、多个国家政府部门协作处理国际体育事务的重要理念与一系列正式与非正式的制度安排。习近平总书记在中共二十大报告中强调:“中国积极参与全球治理体系改革和建设,践行共商、共建、共享的全球治理观,坚持真正的多边主义,推进国际关系民主化,推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。”[1]中华人民共和国国务院新闻办公室于2023年发布的题为《构建人类命运共同体:中国的倡议与行动》的白皮书中提出,构建人类命运共同体理念,为全球治理提供新智慧[2]。基于此,本研究运用文献研究法,在分析全球公域体育治理目标、治理现状的基础上,探析全球公域体育治理的困境,进而提出中国参与全球公域体育治理的应对之策。

1 全球公域体育治理的目标

我国作为负责任的大国,参与公域治理既是负责任的体现,更是维护自身利益的重要手段。归根结底,全球公域的核心在于非排他性的开发利用中包含能源竞争性的问题,在公共情形下应确保各个国家权益的公平分配[3]。全球公域体育治理的目标“就是全球治理的倡导者们在全球范围内所要达到的理想目标。这些目标应当是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的惠及全人类的价值观”[4],旨在全球范围内通过体育创造一个更美好的世界。习近平主席在2015年召开的第70届联合国大会一般性辩论时的讲话中提出了“和平、发展、公平、正义、民主、自由是全人类的共同价值”[5]。而蕴含着和平、公平、正义、自由等理念的奥林匹克运动恰好符合全人类共同发展的价值取向[6],虽然这些理念在实践层面无法全部经由体育治理得以体现,但是其包含着现代奥林匹克运动复兴以来期冀通过体育治理实现的应然愿景,也昭示着体育治理的方向。具体可以包括以下几个方面。

1.1 促进世界和平

国际奥委会是全球公域体育治理的最主要主体,第二次世界大战之后形成了以其为主导的国际体育治理秩序,并一直延续至今。国际奥委会自1894年成立以来,将促进世界和平作为自身宗旨与目标,正如《奥林匹克宪章》中所言:“谋求为建立一个和平的更美好的世界作出贡献”[7]。根据古代奥林匹克运动会休战的做法,国际奥委会设计了“奥林匹克休战”规则,并得到了奥林匹克“大家庭”成员的广泛恪守,以此共同促进国家间和平。

1.2 促进可持续发展

体育可以促进个人的发展和社会的进步,是联合国为主导的国际组织和国际奥委会的共识。近年来,联合国、欧盟等国际组织开始通过体育力量解决全球性问题,并在各成员国之间主导各项议程。联合国大会在2013年通过决议,决定将每年4月6日设立为“体育促进发展与和平国际日”,并呼吁各国、联合国组织体系、体育组织、民间社团以及其他所有相关方进行合作,纪念并宣传“体育促进发展与和平国际日”,同时还设置了“体育创建美好世界”等议题[8],旨在通过体育解决全球可持续发展等问题,实现一个更为和平、美好的世界,从而达成全球公域体育治理目标。

1.3 倡导公平竞赛

一方面,以国际奥委会、国际单项体育联合会为核心的国际体育组织均将“公平竞争”这一规则作为各自促进运动项目发展的准绳,倡导基于共同规则的公平竞赛[9];另一方面,以联合国为首的国际组织,通过为那些经济落后国家的青少年提供平等参与体育的机会,给予这些国家的青少年公平参赛的希望。上述国际组织用各自的方式促进着全球公域体育治理的公平目标的实现。

1.4 彰显正义

体育仲裁是确保运动员得到正义伸张的有力措施。世界反兴奋剂机构(WADA)、国际体育仲裁法庭(CAS)等国际体育监管机构肩负着维护体育固有正义规则、消除兴奋剂滥用等问题的使命。为此,公平竞赛成为世界反兴奋剂机构的信条,并于2014年起在每年4月专门设立“公平竞赛日”[10],以此维护体育正义规则。

1.5 促进妇女在体育领域自由发展

近年来,联合国、欧盟、国际奥委会等国际组织在通过体育参与解决性别平等问题、促进妇女的自由发展。欧盟出版社曾于2021年发布了《在文化和创造力领域达到性别平等——OMC(公开协调法)成员国专家工作组的报告》一书[11],其中建议国际体育组织应加强女性体育领导力,给予妇女参与国际体育事务的自由,同时还提出,实现妇女在体育领域的自由发展也是体育的本质要求之一。

2 全球公域体育治理的现状

2.1 全球公域体育治理主体

全球公域体育治理是一种超越国家的治理,强调治理主体之间的配合。就其治理主体而言,包括以下几个部分。一是政府间国际组织。以联合国及其专门机构、欧盟、欧洲委员会等为典型。二是国际体育组织。主要包括国际奥委会、国际单项体育协会,以及国际体育仲裁法庭、世界反兴奋剂机构等国际体育监管机构。三是全球民间社会组织。主要包括上海合作组织、金砖国家体育产业联盟等新型国际体育发展机构,以及体育智库等。以上政府间国际组织、国际体育组织、全球民间社会组织共同构成全球公域体育治理的主体。

2.2 全球公域体育治理对象

全球公域体育治理对象主要包括国际体育组织内部成员国以及作为一种交流与合作手段进行治理的运动项目。从国际体育组织的内部治理而言,治理对象包括兴奋剂、体育腐败、种族歧视等现象或议题。从政府间国际组织和全球民间社会组织将运动项目作为一种交流与合作手段进行治理而言,治理对象主要涉及联合国、国际奥委会、国际足联、欧盟等国际组织围绕人权、教育、性别平等等方面进行治理的现象或议题。

2.3 全球公域体育治理依据

“全球规制就是维持国际社会秩序,实现人类普遍价值诉求的规则体系。包括用以调和国际关系和维持国际秩序的所有跨国性原则、规范、标准、协议、程序”[12]。全球公域体育治理就是根据一系列全球体育规则进行的。这些体育规则有以下3类:第一类是国际体育界认可的国际组织机构的制度,如国际奥委会等非政府组织制定的《奥林匹克宪章》、国际反兴奋剂机构等国际体育监管机构制定的《世界反兴奋剂条例》等文件;第二类是政府间国际组织制定的体育法规与体育议程,如联合国大会通过的《奥林匹克休战协议》;第三类是全球民间社会组织制定的体育制度和相应的体育规则。

2.4 全球公域体育治理结果

全球公域体育治理结果涉及对全球公域体育治理绩效的评估,体现的是全球公域体育规则的有效性。当前,多数学者认为,全球公域体育治理对于维持全球体育秩序是行之有效的。“现阶段,作为全球体育治理的主导者,国际体育组织的自治问题比较多,治理水平参差不齐,其所主导的全球体育治理效果整体不佳”[13]。因此,当前亟需探讨全球公域体育治理存在的现实困境,并提出中国的应对之策。

3 全球公域体育治理的困境

3.1 治理主体的变化引起治理权力的失衡

当今世界各种复杂矛盾叠加,各种新旧问题交织。对全球治理的有关研究表明,“尽管治理对象全部涉及专业领域,但问题的焦点不是专业的问题,而是政治的问题”[14]。“自体育诞生的那刻起,政治就牢牢地掌控着体育发展的脉搏”[15]。各种政治权力的斗争使得体育不可避免地沦为了工具。例如:某些西方国家对俄罗斯和白俄罗斯进行体育制裁,在两国运动员能否参加国际体育赛事问题上,各利益相关方意见难以统一;作为国际体育赛事监管机构的国际体育仲裁法庭(CAS)曾多次驳回国际奥委会的申请,维护运动员利益[16];IOC与各个国际单项体育组织、国家(地区)奥委会在兴奋剂、运动员参赛资格、赛事筹办等问题上步调不一;“国际体育赛场长期存在着兴奋剂滥用、 假球、主办权贿赂等增加全球体育治理难度的腐败和欺诈行为”[17]。以上诸多事例表明,体育已成为攸关方实现政治利益的工具。作为一种超越国家的治理领域,全球公域体育正由国际体育组织高度自治趋向多元国家主体协同共治,强调并依赖于主权国家、政府间国际组织、国际体育组织、全球民间社会组织4类主体的协同配合。治理主体的变化虽然在一定程度上解决了国际体育组织内部的腐败等问题,但是又出现了新问题,诸如体育治理的同一问题往往由多个治理主体共同解决,但彼此之间治理权责又不清晰、治理制度相互嵌套甚至互相矛盾、有些治理领域边界模糊不清、试图抢夺治理话语权实现各自利益诉求,由此引发了不同治理主体之间的治理权力失衡以及治理话语与治理实践的冲突[18]

3.2 个别西方国家掌控全球公域体育治理议题和治理议程制高点

当前,“世界各国正面临多重治理危机,能源危机、粮食危机等不断加剧”[19]。“随着突发的全球性问题增多,国际组织开始通过体育力量解决全球性问题,体育的功能被无限放大,新旧问题不断积累和叠加,旧问题尚未得到有效解决,新问题又源源不断,增加了全球体育治理的难度”[20]。尽管中国等发展中国家崛起并在全球治理事务中发挥着越来越重要的作用,但是在体育治理领域,某些西方国家因其先发优势,在全球体育事务治理进程中占据了设置治理议题和治理议程的制高点。例如:美国参议院在2021年审议通过一条法案,要求美国法院对全球任何一个国家使用兴奋剂的运动员进行裁决并予以处罚,并要求世界反兴奋剂组织增加美国籍委员数量。而发展中国家总体上较少享有相应的全球公域体育治理话语权和主导权[21]

3.3 全球公域体育治理缺乏规则与规范的共识

全球公域体育治理是根据一系列全球体育规则进行的。全球公域体育作为新的治理领域,由于缺少完善的制度与规范,不同的权力行为主体都试图在制度创设过程中更多地体现自己国家的意志和利益,不可避免地会形成各种复杂的权利博弈局面[22]。尽管各类国际组织在逐渐完善其体育规则,但是全球公域体育治理问题的不断涌现进一步凸显了“制度赤字”以及体育规则执行的乏力。诸如对于职能交叉、领域嵌套、监督缺位等问题,各国对不同的体育治理制度相互间缺乏充分的协调[23]。随着全球公域体育治理主体的多元化以及治理议题的不断扩充,全球公域不同的体育治理主体围绕同一治理议题所制定的规则、规范与制度均已落实于纸面,但是因缺乏相应的共识,所以仍然无法对某一具体问题实现有效治理。如联合国与国际奥委会共同关注的气候治理问题。该问题是国际奥委会体育治理议题扩大后的产物。国际奥委会在联合国2030年可持续发展目标的指引下于2021年宣布,计划到2030年将直接和间接温室气体排放量减少45%[24];但是在具体治理过程中,国际体育组织未能根据不同运动项目构建差异化的碳排放指标体系,多元治理主体处于“分而治之”的状态,并且气候治理所依据的规则与规范也明显不同,所以也就不利于实现所承诺的目标。

3.4 民粹主义思潮兴起阻碍体育全球化趋势

“随着全球化进程的不断深入,体育全球化还被定义为商品、信息、人、时尚和其他形式的文化跨越国界的过程”[25]。而逆全球化趋势是当前全球治理面临的最大挑战,随着民粹主义思潮的兴起,当今世界已经处于一个新的十字路口。“有些倡导民粹主义的国家领导人以维护经济安全的名义制定去全球化政策”[26]。与此同时,“某些欧美国家的霸权主义和强权政治又不断导致体育民粹主义思潮兴起,企图阻碍体育全球化进程”[27]。此处所谓的体育民粹主义,指的是对精英体育表达不满。在体育民粹主义思潮影响下,国际体育领域出现体育阵营化趋势与现象,并且还使各国的安全概念严重泛化与政治化,将非政治领域且低政治属性的体育当作政治进行治理,试图改变全球公域体育的共同属性。但是当前的多数学者认为,全球公域体育治理对于维持全球体育秩序是行之有效的。然而,“ 国际体育组织作为全球公域体育治理的主导者,其现阶段的自治问题比较多,各方面治理水平参差不齐,其所主导的全球公域体育治理效果整体不佳”[28]。因此,如何在民粹主义思潮影响下扭转体育逆全球化与体育阵营化趋势,将体育重新推入建立一个美好世界的正确轨道,实现其本应具有的促进世界和平、促进可持续发展、倡导公平竞赛、彰显正义、促进妇女在体育领域自由发展的功能值得深思。

4 全球公域体育治理困境的中国应对之策

4.1 以促进全人类发展为理念,建构全球公域多元治理主体体育合作关系

尽管全球公域体育多元治理主体协同共治存在治理权力失衡的问题,但是全球公域体育治理本身具有的改善国家间关系、联通民心、缓和种族冲突、造福人类的作用及其在促进世界和平、促进可持续发展、倡导公平竞赛、彰显正义、促进妇女在体育领域自由发展等方面的巨大作用并未消失[29]。因此,我国仍需正确认识全球公域体育治理的功能,并要以恰当的方式将其传达至国际社会,发出中国的声音。这既需要理念指引,又需要实践路径。
首先,当今世界的各国文化早已是“我中有你、你中有我”的状态,这其中蕴含的人类文明思想值得我们关注和研究[30]。各个主权国家体量有大小之分、国力有强弱之分、发展有先进与落后之分,但都是国际社会的一员,都有平等参与国际体育事务的权利[31]。这就说明,各个主权国家在处理国际体育公共事务时都有发言权。鉴于奥运会项目具有局限性,所以应充分重视各国的全国性运动会,使其设置的非奥运会项目也成为世界体育“大家庭”的重要组成部分。
其次,与全球公域体育治理领域的国际组织建立合作关系,通过全球性体育问题的合作治理实现成果共享。例如:应在参与国际体育治理过程中多途径传达中国声音,将具有中国特色的全球公域体育治理理论从不同渠道、以多种方式向世界传播;通过运动项目推广、举办体育赛事、参与制定赛事规则等方式使中国体育人扎根国际体育事务,实现全球公域体育治理的根本目标;加强同国际体育组织的交流与合作,诸如加强同国际奥委会、各个国际单项体育联合会的交流与合作,积极参与全球公域体育治理。

4.2 提升我国普及的世界主流运动项目的硬实力,掌握全球公域体育治理主导话语权

竞技体育硬实力是一个国家掌握体育国际话语权的基础。为了切实提高我国在国际体育事务协商中的议程设置能力,可以从掌握我国优势运动项目国际治理主导话语权着手,力争在全球公域体育治理中对国际体育赛事规则拥有制定权利,并进一步转化为运动项目的影响力,以此掌握中国在全球公域体育领域的优势运动项目治理主导话语权。
一个国家掌握运动项目国际治理主导话语权是其体育硬实力的重要体现。在竞技体育领域,竞技实力是掌握国际治理主导话语权的保障。例如,中国乒乓球协会主席刘国梁在接受《人民日报》专访时曾提到:“在乒乓球领域,我们一定有绝对的话语权和主导权”[32]。当前,我国运动员在某些世界主流运动项目的竞技实力偏弱,裁判话语权较小,对全球公域体育治理的参与度不高。如我国在足球、F1赛车等国际影响力较大的体育赛事中罕有佳绩,夺冠实力主要集中于女排、女足、女网等运动项目的国际赛事。从国际影响力最大的单项体育赛事——世界杯来说,中国男足仅小组出线过一次,且以零进球、零分的成绩出局。我国这些运动项目的运动员也因此在国际体坛经常被边缘化,如在里约奥运会女子4×400 m接力赛中,掉棒的美国队重新单独比赛,从而使已获第8名的中国队没有机会入围决赛。从世界主流运动项目的国际交流而言,我国仍然处于“请进来”的阶段,还没有形成使中国的世界主流运动项目“走出去”的局面。因此,当务之急是尽快增强我国普及的世界主流运动项目的硬实力,使我国体育人在国际体坛拥有足够的主导话语权。

4.3 牵头完善国际体育治理组织体系,推动全球公域体育治理体系改革

为了解决全球公域体育治理缺乏某些规则和规范共识的问题,我国应牵头完善所缺乏的运动项目规则,在别国尚未涉足体育行业公域治理之际,使中国体育人在国际体坛形成主导话语权,创立国际性体育组织,主导某些运动项目的国际治理议题,吸引一些国际体育组织落户于中国,构建更加完善的国际体育组织体系。完善的组织体系是国际体育治理秩序形成的组织保障[33],所以要从以下2个方面着手。首先,应倡议完善国际奥委会执委会的组织架构,在国际奥委会执委会人员选举时,主张对执委会成员国籍作出数量限制(如每国最多不超过2名委员)。其次,应倡导国际体育组织内部成员国之间形成合作关系,使有利于健康促进、体育交流与合作的运动项目普惠各个成员国。诸如对《奥林匹克宪章》中有关运动项目增减的条例进行适当修改,综合考虑运动项目对构建人类命运共同体的现实意义,将体育视角延展至全人类的视角,使运动项目的推广与人类社会进步及人类健康的根本利益结合起来。

4.4 培养能参与国际组织体育治理的人才,建设中国的国际组织后备队伍

在全球化逆流涌动的当下,全球经济低迷无疑将促使各国制定更为审慎的体育政策。在此背景下,各国更倾向于发展各自的国内体育事业或体育产业,可能会导致各国对举办国际体育赛事和推动体育文化交流的积极性有所下降。为了有效应对逆全球化产生的挑战,我国需对国内体育资源进行战略性优化配置与整合,构建一个协调发展的运动项目体系,并且要深化国际合作,而且要在加强与国际奥委会及各个国际单项体育联合会合作的同时,促进国际体育赛事的持续举办和国际体育文化交流,避免与国际体育发展进程脱节。
百年未有之变局在创造发展机遇的同时,随之也产生了新的风险和挑战。培养能在国际体育组织任职的人才是我国参与全球公域体育治理的手段。因此,我国应培养能在国际体育组织任职的人才。当前,我国人员参与国际体育组织治理的情况并不理想。据最新统计,我国仅有276人在国际体育组织中担任职务,其中仅有5人担任高级职位(国际奥委会委员或国际单项体育协会副主席以上)[34]。尽管举重、游泳、跳水等项目是我国的传统优势运动项目,但是在奥运会项目的国际体育组织中尚无一位主席来自中国[35]。这一境况凸显了我国在国际体坛的运动项目治理主导话语权尚显不足,并且不利于我国体育界人士参与国际体育事务,而且也难以充分体现我国在推动全球体育发展方面的积极作用[34]。在诸多国际大型体育赛事中,虽然我国运动员具备夺冠实力,但是对国际体育事件的定义权、国际体育规则的制定权仍然非常有限。鉴于此,我国应培养具有国际视野和体育专业背景的退役运动员,为中国在国际体坛掌握运动项目治理主导话语权创造有利条件。同时,要进一步推动体育协会的实体化改革,更充分地促进中国体育人参与国际体育事务。此外,我国政府体育部门还应提前规划和布局,从战略层面大力培养我国的公共体育领域问题专家,尤其是全球公域体育治理方面的专家。这既有助于我国在国际体育治理中发挥更大的作用,也有助于我国为全球体育发展贡献中国智慧。

5 结束语

全球公域体育治理主体具有促进世界和平、促进可持续发展等全人类的共同价值诉求。当前,全球公域体育治理在治理权力、治理议程设置、治理规则与规范共识、治理阻碍方面陷入困境。对此,本研究提出了4个方面的应对之策。随着我国综合国力的提升,中国共产党和国家体育总局已经将全球治理理念通过不同形式进行了呈现,特别是构建人类命运共同体理念和“一带一路”倡议为我国体育国际交流与合作指明了方向,同时也为我国更好地参与其中奠定了思想基础。

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